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王毅:“首违免罚”更能体现城管执法的人文关怀
2021-04-12 23:04:21    作者:马文华

“我支持‘首违免罚’的方法和手段,因为这是处罚与教育相结合原则的具体体现,是坚持和促进公正文明执法的具体举措,也是法治中国建设的重要内容之一。坚持‘首违免罚’的制度,既能体现城管执法的人文关怀,也有利于教育公民自觉遵守法律,提高公民参与城市治理的自觉性,实现城市治理的共建共享。”近日,住房和城乡建设部市政公用行业专家委员会委员、扬州大学城市管理研究中心主任、法学院教授王毅说。

更柔性的执法

“首违免罚”是指行为人初次违反行政法律法规规章的轻微行为,行政执法机关不给予行政处罚。

王毅认为,之前有的城管执法机关在实践中对于轻微的违法行为采取了“首违免罚”的手段,有的城管执法机关对于轻微的违法行为采取了教育3次后再处罚的手段,收到了较好的效果,但是这种城管执法实践中创新的执法手段一直缺少法律认可。值得高兴的是,新修订的《行政处罚法》第33条规定,“初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。”在法律上确认了“首违不罚”的行政执法手段和方法,是我国行政法治的进步与发展。

王毅提到,“首违免罚”是一种柔性执法手段,是教育与处罚相结合、过罚相当原则的具体体现,也是包容审慎监管的必然要求,使得行政执法既有力度又有温度。当然,“首违免罚”不等于放任不管,虽然免除其处罚,但要对当事人进行警示教育,免罚不等于免责,当事人必须要及时改正违法行为,执法机关也要及时进行教育引导。

有条件的执法

“‘首违免罚’不是对城市管理中的初次违法行为一律不处罚,而是有条件的‘免罚’。其适用要满足三个条件:一是初次违法,二是危害后果轻微,三是及时改正,三个条件必须同时具备才可以不予处罚。”王毅提到。

初次违法是指当事人第一次实施违法行为,一般是指当事人对同类违法行为的第一次违法行为。例如,一个当事人乱贴小广告的行为被城管执法人员发现后,没有查到该当事人以前有实施过乱张贴小广告违法行为的记录,或者以前该当事人虽然有行政违法记录(如违反交通法规的行为),但不是同一类违法行为(如乱张贴小广告的行为),则也可以认定该当事人初次违法。

关于危害后果轻微,行政处罚通常不以损害结果的发生作为构成要件,但危害后果能够反映社会危害性的大小,后果轻微说明危害性较小。处罚法规定的“后果轻微”这种不确定性法律概念,赋予执法机关更大的灵活性和裁量权,但裁量权的行使应当规范,是否免罚、是否认定危害后果轻微,需要在执法实践中通过裁量基准、免罚清单等方式进一步明确和细化。

同时,在城管执法实践中应当重点关注和了解新修订的《行政处罚法》规定的两种不法情形:“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,可以不予行政处罚。”前者是对违法行为轻微、无危害后果并及时改正的,法定不罚;后者是初次违法、后果轻微、及时改正的酌定不罚,举轻以明重,危害后果轻微隐含了违法行为轻微的前置要件,只有违法行为轻微才可能是危害后果轻微。例如,当事人乱丢瓜果皮核、随地吐痰、乱张贴小广告等行为就属于城市管理中轻微的违法行为。

“及时改正”的认定。城管执法实践中对于轻微违法行为的及时改正,按照简易程序要求,一般要有对违法当事人责令改正的程序,并给予当事人改正的合理期限。

及时改正既包括了当事人对违法行为发生后在悔悟心态主导下的主动改正,也应该包括在城管执法人员要求下的被动改正。例如,城管执法人员在巡查中发现违法当事人正在实施乱张贴小广告的行为,于是责令违法当事人停止违法行为并清除已经张贴的小广告。在城管执法人员的监督下,该当事人及时清除干净已经张贴的小广告,就属于典型的及时改正。实际上,不论当事人改正时的主观状态,只要及时改正(包括在执法机关发现前主动改正的),就符合“首违免罚”的要求。

更注重解决问题的执法

“‘首违免罚’的意义在于深化以人为本、文明执法的理念,扩充了不予处罚的种类,解决了以往执法实践中执法人员机械裁量、不敢在裁量基准之下实施处罚的弊端,是优化营商环境的重要体现。”王毅说。

王毅认为,解决首次违法行为认定的关键是尽快提升城管执法人员的执法水平,提升的途径主要是通过执法培训学习,熟练掌握法律知识和相关业务知识,在城管执法实践中合法收集和使用证据,正确判断和认定违法行为,适用法律处理行政违法行为。

此外,在城管执法实践中如何正确行使自由裁量权?王毅建议,在这个问题上,城管执法人员应当依据违法行为的情节、危害后果和社会影响等因素进行处理,严格执行新修订的《行政处罚法》的规定内容,例如当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚;法律、行政法规另有规定的,从其规定。对当事人的违法行为依法不予行政处罚的,行政机关应当对当事人进行教育。只有按照上述法律规定,城管行政执法才能避免执法风险,避免违反“行政合理性”和“过罚相当原则”,避免出现轻微违法行为受到较重的处罚或者出现较重的违法行为受到较轻处罚、导致执法不公的风险。

马文华


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