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标准赋能社会福利升级——城市公共社会福利设施规划标准研究
2021-04-28 21:43:56    作者:王佳文 胡继元 王建龙 王思源 牟 毫

当前,我国社会福利制度构建的新要求与社会福利设施发展的新形势对城市公共社会福利设施规划标准的制定提出了新的需求。该研究基于我国社会福利事业的发展情况,在充分界定社会福利事业内涵与社会福利设施标准研究对象的基础上,结合我国社会福利事业发展的阶段性问题,主要从老年人、儿童和残疾人城市公共社会福利设施3个方面分析判断当前设施建设及标准规范存在的主要不足。在对标政策发展新要求的背景下,对新时代国家层面城市公共社会福利设施规划标准修订提出总体思路,并针对老年人、儿童和残疾人城市公共社会福利设施,提出在标准修订中的主要技术探索。

研究成果已通过专家验收会,住房和城乡建设部以及来自北京、深圳、南京、重庆、上海等地的专家学者对其进行了高度肯定,认为研究成果思路清晰、内容丰富、目标明确,研究的技术方法务实。目前,核心研究成果已被纳入新版城市公共服务设施规划标准,老年福利设施研究的主要结论也被新版城市居住区规划设计标准采纳,规划标准配置的新理念与新方法已在部分地区先行开展实践应用,为新时期公共服务设施体系构建树立示范标杆。

研究必要性

一是促进事业发展、扭转社会福利设施建设滞后的需要。由于新中国成立以来我国的社会福利制度属于残补式制度(或称剩余型福利制度),与医疗保险、基本养老保险相比,社会福利设施覆盖范围窄、对应人群特殊性强,与社会救助相混杂,制度层面存在体系残缺、多元分割、制度紊乱、功能异化等缺陷,越来越不适应当前人口老龄化与社会发展所带来的城乡居民福利需求全面升级的需要。因此,我国现有社会福利设施存在欠账大、缺位明显等问题,在城市规划实施过程中保障和落实社会福利设施的建设空间,极为迫切。

二是适应社会变化、保障社会整体平稳转型的需要。随着我国改革开放进程的不断推进,社会人口与组织结构不断变化:人口方面出现了老龄化加深、少子化明显、流动性加强等特征;社会组织方面出现了小家庭化、单位制社会解体、熟人社会向陌生人社会转变等特征。在此背景下,原有通过单位福利、家族照料、邻里帮扶等渠道运行的传统社会福利机制正逐渐弱化,但新的社会福利保障体系尚处于探索阶段,以至于现有社会福利设施体系建设与配置内容已无法满足全社会老年人、儿童、残疾人等弱势社会人群在养老护理、儿童保育、残疾康复等方面的一般普惠化与特殊专业化的双重诉求。

三是带动民生改善、推进新型城镇化的需要。党的十九大以来的系列政策提出,将改善民生、提升城市基本公共服务水平作为重要目标。社会福利作为民生发展的重要组成部分,设施类型趋于丰富、服务水平显著提升、覆盖范围日渐扩大,将是未来发展的主要趋势。由于国民对制度性福利需求体现出多层次性,底线救助式的社会福利模式向普惠特惠结合式转变将成为必然。

研究概况

党的十九大报告提出:“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”针对社会福利层面,在原“老有所养”的基础上,国家的政策要求中首次增加了“幼有所育”和“弱有所扶”,将“老、幼、弱”三大人群的服务内容全面纳入我国保障和改善民生的内涵中。可以说,社会福利事业的体系建设以及福利设施的空间供给,正在成为我国在新时期全面补齐民生短板、提高城镇化质量的关键路径与抓手之一。在此背景下,城市公共社会福利设施规划标准已经成为保障设施空间落位、引导设施规划与建设标准品质提升、促进社会福利事业快速发展的重要核心内容。针对现状相关标准的制定情况,原住房和城乡建设部城乡规划标委会(现为住房和城乡建设部城乡建设专项规划标准化技术委员会)已于2015年率先组织了城市公共社会福利设施等规划标准的预研究工作,并于2018年将预研究成果与文化、教育、体育、卫生等内容合并为《城市公共服务设施规划标准GB50442(修订)》。

该研究作为国家标准《城市公共服务设施规划标准》修订的重要前期研究支撑,是站在全国角度,重点解决各地区的共性问题。在规划标准的制定中,是按照国家对新时代城市公共社会福利设施的配置要求,与文、教、体、卫一同构成统一的公共服务设施体系。因此,标准研究目的主要包括三个层次:一是梳理福利设施体系,提出各类福利事业的设施要求;二是以空间载体为落脚点,对需要独立占地的设施提出级配标准、用地标准和选址要求等,对不需要独立占地的设施提出布局原则和兼容要求;三是以规划、建设、管理为核心,结合各地区发展的实际水平,以明确底线、保留弹性的方式,提出关于用地、建筑、设施配置等多个层面的级配标准建议,最终实现体系、类型、指标、功能和管理的有效衔接。

方法与过程

一是政策导向:系统研究我国社会福利事业的政策内涵、明确新时代的政策发展要求,把控国家福利设施服务的主体方向。

我国的社会福利制度与国际一些发达国家普惠型福利不同,依据我国社会福利事业政策制定与实施的部门管理权限,从民政部门事权管理的角度来看,社会福利工作与社会救助、社会保险、社会优抚相并列,共同构成我国社会保障体系。从中华人民共和国成立初期至20世纪80年代,我国的社会福利主要是通过举办社会福利机构,为无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的老年人、儿童和残疾人等“三无”对象提供基本的生活保障和服务保障,是一种补缺型的社会福利。自20世纪80年代至今,随着我国经济社会的全面发展,社会福利工作范围逐渐扩大,开始逐步面向全社会的老年人、儿童和残疾人,相关的设施类型也逐渐丰富与专业化。

二是问题导向:结合老年人、儿童、残疾人等群体福利设施的建设发展诉求,明确各类福利设施规划、建设、配置的优化重点。

根据民政部《2016年社会服务发展统计公报》,我国包括养老、儿童救助和残疾人服务多方面在内,提供住宿的社会服务设施床位共414万张,每千人床位数量约3张。然而根据同样的统计口径,目前,我国每千人中就有17个独居老人、3.6个领取护理补贴的重度残疾人、0.38个注册孤儿,而未来20年,老龄人口还将继续增加。由此可见,社会福利设施机构的千人床位数远不能满足当下社会的现实需求。

其中,老年人福利设施供给短缺现象尤为突出。当前,我国人口老龄化程度正逐步加深,已经成为国家政策与人民关注的焦点。2016年全国60周岁以上人口达2.31亿人,占全国总人口的16.7%;65周岁及以上人口达1.5亿人,占全国总人口的10.8%。近年来,我国虽然对养老服务设施建设高度重视,每千名老人床位数增长量整体呈上升态势,但由于历史欠账较多,仍然难以满足需求。按照相关部门的政策要求,为了应对我国老龄化的高峰期,“9064”(按照国家养老服务政策体系要求,90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老,6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老,4%的老年人入住养老服务机构集中养老)应成为国家未来的基本养老格局。但实际上,2011年至2015年,我国老年人口净增加3701万人,养老服务床位数净增加303.5万张,占比约8.2%,机构养老与社区居家养老的床位总量依然低于10%的政策设想。与国外40~80床/千名老人相比,我国的平均水平和各地区的实际水平都还存有一定差距。

当前我国城市社会福利设施的人群服务范围虽然已经扩大,但由于社会福利投入主要集中在政府举办的福利机构,基本按照“市-区(县)-街道”的层级进行等级化的行政配置,服务人群多为寡孤残幼等弱势群体,本质上还只是社会救助制度的扩展,结构失衡现象突出。例如,在老年福利设施方面,目前各地的公益性养老院主要是政府公办,多集中于市、区两个层级,且受财政补助影响,多优先面向特困和孤寡老人,设施布点多与社区脱节,难以满足一般老人的社区化、就近化的福利诉求。

此外,城市社会福利设施规范中的相关内容已与当前社会经济发展难以匹配。

对老年人来说,一方面,医养结合亟待加强。当前,老年人对医疗和专业化护理方面需求尤为突出,其中对护理型养老机构和日常照料型社区居家养老服务设施的需求明显增加,医养结合是他们普遍关注的重点。但事实上,能实现医养结合的机构养老设施主要是依托于医院建设的老年护理院、老年病专科医院等。大部分机构养老设施由于缺乏医疗卫生的相关资质和能力,对于失能、失智老人的设施供给明显不足,提供专业长期照护服务所占比例普遍较低,非自理老人的专业护理需求很难得到保障。另一方面,服务内容和质量有待提升。由于“富裕老人”“高知老人”等新时代老年人经济实力不断提高、价值观不断更新,对养老设施的功能类别和服务水平的要求也日益提高,现有养老设施的综合服务水平难以满足老年人多元化、全方位的服务要求。

对儿童来说,基层福利需求快速增加。目前,部分地区已经开展了社区儿童福利设施的有益尝试,例如,北京社区儿童之家模式采用与社区公共服务设施兼容的方式,由政府提供空间和购买服务,为辖区内儿童提供活动场所和平价早期教育机会。扩大儿童福利范围、建设下沉式儿童福利设施,已经成为未来儿童福利体系向普惠型转变的重要方向。但不可回避的是,大部分地区与城市的儿童福利设施空间供给还重点聚焦于集中式的儿童收养机构(特别是中西部地区),不利于少年儿童的身心健康与全面发育。

对残疾人来说,专业康复服务缺口大。虽然建立健全残疾人基本福利制度、提升残疾人基本公共服务水平已经成为目前残疾人福利事业发展的重点,但是在医疗服务与救助、辅助器具、康复训练与服务、贫困残疾人救助与扶持等方面,城市残疾人享受服务水平差距较大。如在享受辅助器具服务方面,城市实际接受服务人数占有服务需求人数的比例仅为30%,供求比例差距较大。

三是目标导向:参照国外背景类似、标准领先地区的设施体系及设置要求,为设施标准研究的发展方向、级配方式和配置标准提供借鉴。

近年来,国际和国内相关城市的实践已经表明,社会福利普惠性的提升,已经成为体现公平性发展、检验社会组织和管理能力的重要指标。参照背景类似、标准领先地区的先进经验可以发现,设施的空间布局与分级配置从公共服务的平等性角度出发,不仅注重空间布局上的公平性,更强调为了满足不同群体的需求与偏好而进行扁平化分级,以社区为落脚点,实现少数群体和低收入居民的高水平可达性。比如,为了满足每一个人的需求以及强调关注弱势群体的设施供给导向,对福利设施进行精细化的分类。综合来看,养老设施中的机构养老主要偏向于专业化护理方向发展、儿童福利设施主要面向儿童全年龄段进行设施全覆盖、残疾人设施倾向全方位的康复援助救助。以日本儿童福利设施为例,为了建立覆盖全体儿童的福利设施体系,设施分类细致且数量庞大,包括助产设施、服务全体儿童的婴儿院、保育所以及服务困境、残障儿童的专门设施等,体现出对于社会弱势群体的精准服务定位和精细管理方式。

四是实施导向:通过案例调研验证指标选择的合理性。

为了加强标准对各类城市公共福利设施标准制定的指导性,在全国范围内选取典型城市(北京、上海、杭州、西宁、六盘水、淮南等)开展调研,对现有设施的相关标准及配置方法的适用性进行重点验证。以残疾人福利设施为例,《残疾人康复机构建设标准(建标165-2013)》中规定残疾人康复机构的容积率宜按0.8~1.8控制,通过实地调研发现,考虑到残疾人康复机构均需提供较好的室外环境,现有容积率上限取值普遍较高,不利于残疾人的康复和照料。《残疾人托养服务机构建设标准(建标166-2013)》中规定残疾人寄宿托养服务机构的容积率为0.6~1.0,在地方实践中,残疾人托养服务机构建设情况较为复杂,一般分为单独建设、医院改建、与养老院等设施合建等情况,容积率的变化幅度比较大,但单独建设的残疾人托养服务机构的容积率一般在0.5~2.5。因此,现有规范容积率设定偏低,未能考虑到此类机构的环境品质需求和节约用地要求。

创新成果

一是构建设施体系:重点保障+全部覆盖。

以指导社会福利设施的规划、建设为根本出发点,从人群和设施两方面入手,梳理、明确现有城市福利设施的主要类型。首先,通过明晰城市社会福利设施的政府事权与责任,确保为老人(失能失智)、儿童(困境流浪)、残疾人兜底的设施设置要求。其次,适应“适度普惠型”福利阶段的发展趋势,在社区层面适当提升福利覆盖面,提出设施增加或调整的建议。在此基础上,构建“机构+社区”的设施体系,并明确机构设施的占地需求。

二是修正用地指标:确保实施+提升标准。

老年人福利设施用地标准方面,为了适应不同城市的老龄化水平差异和养老需求,结合对全国部分城市的调研,按照“管控底线、兼顾弹性”的分区分类原则,研究提出城市机构养老设施用地标准为:超大和特大城市中心城区人均规划用地为0.20~0.33平方米;超大和特大城市外围地区、大城市、中等城市和小城市人均规划用地为0.33~0.49平方米。

儿童福利设施用地标准方面,首先,以城市市域常住人口总规模为依据,对儿童福利院人均用地面积指标进行控制。其次,针对以流动人群为主要服务对象的未成年人救助保护中心,研究提出以儿童福利院人均用地面积为标准,按40%的比例得出未成年人救助保护中心人均用地面积。综上,研究提出城市儿童福利设施用地标准为:超大和特大城市人均规划用地为0.0035~0.007平方米;大城市人均规划用地为0.004~0.009平方米;中等城市和小城市人均规划用地为0.005~0.01平方米。

残疾人福利设施用地标准方面,结合实际案例对残疾人各类设施的用地面积、容积率等指标进行修正,确定不同规模城市的综合用地指标,并根据该指标确定人均指标。综上,研究提出城市残疾人福利设施用地标准为:超大城市人均规划用地为0.006~0.01平方米;特大城市人均规划用地为0.008~0.02平方米;大城市人均规划用地为0.01~0.04平方米;中等城市人均规划用地为0.01~0.07平方米;小城市人均规划用地为≥0.006平方米。

三是优化级配与布局:扁平化+层级化。

老年人福利设施方面,由于城市地区人口规模和养老床位需求规模均较大,未来老年人社会福利设施应改变之前的层级式配置方式,宜结合居住区人口规模和老龄化水平,按照居住区15分钟生活圈的配置要求,进行扁平化和网络化设置;儿童福利设施方面,儿童福利院和未成年人救助保护中心应在地级及以上城市设置,区、县(市)可根据实际需要进行设置,SOS儿童村可根据城市自身情况选择设置;残疾人福利设施方面,残疾人康复机构和残疾人寄宿托养服务机构应在直辖市和省会城市设置,地市须建设残疾人康复机构或残疾人托养服务机构,县级城市须在残疾人康复机构、残疾人寄宿托养服务机构和残疾人综合服务设施中三者选其一,以建设残疾人综合服务设施为宜。

对于各类不需独立占地且面向居住区服务的城市公共社会福利设施(包括老年人日间照料中心、社区儿童之家、社区残疾人服务中心),研究提出按照居住区5分钟生活圈的配置要求,在居住区层面与其他公共服务设施兼容、邻近设置。

四是细化选址要求:加强统筹+整合共享。

由于老年人、儿童、残疾人对医疗服务的要求较高,遵循节约用地、方便使用和设施共享的原则,社会福利设施宜与医疗卫生设施临近或联合设置。同时,在满足设施服务半径和使用功能互不干扰的前提下,研究建议鼓励同级别、使用性质相近或可兼容的社会福利设施集中布局、组合设置,共同形成公共服务中心(包括文化、教育、体育、医疗卫生设施)。不同层级同类设施布局时应考虑空间分布的均衡性,避免层级间同类设施邻近布局造成资源浪费。

党的十九大报告指出:“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这标志着我国民生保障的设施建设已经进入到了全新阶段,城市公共社会福利设施既然属于城市公共服务设施中一项重要内容,就应既补齐短板又提质增效。因此,研究在结合新时代政策要求的背景下,力图系统构建我国城市层面的公共社会福利设施的标准体系、统一衔接相关标准、制定高标准且切合实际的配置内容,在我国社会福利政策“保基本”的价值导向基础上,适当拓宽社会福利的内涵,最终达到广覆盖、普惠型的体系建设发展目标。同时,研究着力解决我国政府层面重点保障和承担的基本设施配置内容,为市场的多元化供给留足空间,以期实现国家公共物品有效供给与市场社会高端服务资源要素配置的有效结合,最终满足人民日益增长的美好生活需要。

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