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城市更新“进化论”——从物质空间向多维度、高质量发展
2021-04-28 21:45:31    作者:张纯

随着中国城镇化水平进一步提升,城市工作的重点已经由新增建设转向了存量更新。在2021年全国两会期间,城市更新已被列入“十四五”时期全国建设领域重点工作,并与高质量城镇化和人民生活的幸福水平密切相关。人们对于城市更新概念和内涵的理解十分关键。跳出集中在物质空间的旧城改造认识,建立包括社会、经济、文化在内的多维度、系统化全景认知,对于“十四五”时期高质量城镇化与提升人民生活品质有着重要的推进作用。

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张纯 北京交通大学建筑与艺术学院教授、规划系副主任

包括欧洲和北美在内的西方城市,在二战后(20世纪后半叶)经历内城衰败、社区过滤、社会空间分异等过程后,城市更新的重点从物质空间重建逐渐过渡为社会经济内涵引导的城市再生。回顾不同国家的城市更新经验,可以帮助中国决策者和规划建设者更深刻地认知城市更新在不同发展阶段所面临的主要问题、应对策略和实施效果。

在社区层面,国际实践提供了通过全面的城市再生改变社区形态(物质空间环境和社区社会环境)从而提升社区活力和可持续性的经验。在经济仍然持续增长、城市仍作为主要经济增长点的今天,选择性地将这些经过再生规划后形成的良好社区形态应用到中国社区,可以促进“十四五”时期的中国城市向更加可持续、健康、活力的方向发展。当然,国外城市更新中不乏经验和教训。我们应以史为鉴,在中国未来实践中,探讨怎样在物质性改善的同时提升社会环境,跳出“物质空间”旧城改造的桎梏,实现多维度、全面的城市再生。

城市更新的“前世今生”

二战以来,西方城市的社区规划模式经历了从大规模改造、渐进式更新到社会文化导向的城市更新过程。20世纪中叶,伴随着战后重建,规模宏大的城市建设和改造计划开始在欧美城市推行,其中重要的任务就是进行“推土机式(bull-dozer)”的整体清理。这种大规模的改造,破坏了很多城市传统的城市形态,比如一些沿袭自中世纪富有地方特色的街道(城市形态)、邻里(社区网络)等都被破坏殆尽。

到了20世纪70年代和80年代,“美国梦”理想下的郊区田园生活吸引着大量中产阶级迁出内城,在郊区的单一家庭住房(singlefamilyhouse)定居,城市中心的住房和基础设施开始衰败,很多原有社区面临着年久失修的窘境。同时,新涌入城市中心的移民潮,也带来了种族隔离、贫困集中、失业、犯罪等新的城市问题。为了应对这些新问题,西方城市普遍开始关注物质空间形态的城市更新,以改善居住条件和创造新的就业机会。

20世纪90年代,随着文化转向(culturalturn)在城市规划领域的渗透,社区资本的维护、地方文脉的延续和历史遗产的保护逐渐成为提升社区活力的重要途径。随着北美新城市主义运动的兴起,20世纪90年代以来采取适当的社区规划来防止郊区蔓延的做法格外受到重视。这种文化导向的再生途径,除了关注物质空间方面,更加强调在社区形态中创造良好的社会人文环境。欧洲、澳大利亚、美国等西方城市为文化途径的城市再生提供了极为成功的经验。

美国城市更新的经验与教训

美国二战后开始了大规模的城市更新运动,但随着政策推进,其内涵在整个城市更新30年中发生了迥然的变化,呈现出从关注物质空间到人文转向的变化。针对二战后的内城衰退现象,美国于1941年开始在伊利诺伊州、纽约州等地推进城市中心区的再开发。1949年住房法案(HousingAct)通过,标志着全国层面正式推动城市更新计划,并在27个州实施。然而,由于当时的思想局限,“只有大规模的清除工程才能改变美国城市的命运”的理念被多数决策者认可并采用,小规模渐进式更新的思想却没有获得广泛支持。

在美国城市更新计划将近30年的时间里,国会根据各种意见不断修改。这使得1973年的城市更新政策与1949年大相径庭。1954年住房法案的修订,回应了之前对缺乏公共住房单元家庭安置解决方法的批评。同时,新法案还允许在开发和再开发的环节中引入商业设施。对于规划领域尤为重要的是,新法案同样要求城市在获得联邦财政支持之前,先编制“可执行的社区改进计划”,同时需要提供明确的原住民安置计划和市民的支持才可以进行。此外,1954年住房法案中的701条款为这些可行项目的投资提供了保障,1956年的住房法案进一步为安置所需的经费提供了联邦层面的帮助。在1966年和1967年的修订中,尤其强调了要满足中低收入家庭的需要。到1973年尼克松执政末期,城市更新计划已经支持了将近2800个地方计划,涉及美国境内98000平方英里土地,安置了将近30万个家庭。

然而,美国城市更新计划也受到了很多批评。例如,有观点认为它忽视了各个项目的多重目标性、随着时间变化的演进性以及在不同城市中实施时需要注重的特征。其中,最主要的观点认为,这种城市更新计划虽然提供了很多高品质的住房,但是住房费用是中低收入家庭所无法承担的。还有一些批判者认为,其过于重视物质空间再开发,对解决城市中心问题没有产生根本的影响。

美国城市更新给规划领域带来的教训和启示是,用物质空间方法解决城市问题是有局限性的且受到了各种限制。从中学到的经验是,尽管规划者或许会有各种各样的方法和策略,但在城市更新项目中仍然需要认真倾听地方居民的意见建议。

中国未来城市更新的展望

与以美国为代表的城市更新计划推行和实施路径不同,20世纪80年代以来,中国以“危旧房改造”为切入点,展开了针对城市旧城改造的更新过程。其中涌现了很多著名的代表性案例,如福建的三坊七巷、北京的菊儿胡同、上海新天地等,这些都为面向品质提升的城市更新提供了宝贵的经验积累。“十四五”时期,中国城市面临着更多的挑战:疫情常态化下的社区管理与内城区商业活力提升、传统历史文化保护与创意文化发展……如何将这些需求有机结合起来,成为规划者与决策者共同面临的问题。这些趋势同样要求在物质空间更新之外,采取多维度视角进一步充实和丰富城市更新的内涵:

一是商业和文化功能更新。目前中国的城市更新仍以居住功能为主,对于城市商业、文化功能的更新尚不多见。网络社会新经济的增长,对城市商业文化娱乐设施提出了新的要求。在前苏联阵营国家中,由于复杂权属问题和转型期立法、资金渠道的不健全,最严重的城市衰败并不是私人住宅,而是具有公共性质的商业文化和娱乐建筑。使城市功能满足21世纪城市的需求,从而提升城市活力、促进社会积极取向和文化繁荣,意义重大。

二是交通基础设施更新。除商业文化功能更新外,交通基础设施相关项目将在城市中扮演更重要的角色。新型交通方式如轨道交通、共享单车等为内城社区带来了更多的流动性,然而,如何将当代交通方式与传统文化有机结合、从内在提升传统社区的活力,成为“十四五”时期的新课题之一。与此同时,随着废弃铁路等交通基础设施逐渐淡出,大量的空间资源空出,围绕废弃交通基础设施再利用的城市公共空间更新,有助于形成系统化、高品质的城市公共空间。

三是社区服务设施更新。在物质空间之外,“社区友好”的社会环境和服务设施更新,对于“十四五”时期和谐社会环境的塑造同样重要。更加关注社会群体多样化,在社区内实现便利的生活圈,有助于提升社区整体服务水平。在城市边缘地区为社区居民提供更多学校、医院等关键公共设施并形成致密的社区网络,将是未来城市更新工作不可缺少的环节。

根据上述方向,不同类型社区的城市更新政策应不尽相同。应针对内城社区、单位制社区、郊区化社区、混合社区等不同类型,跳出聚焦于物质空间看更新,展开谱系化的类型学研究,采取多维度全面的视角理解城市更新的内涵和需求,推动中国城市更新向高质量发展。

□张纯


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