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优化我国超大城市功能 实现高质量可持续发展
2021-04-28 21:47:18    作者:殷成志

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殷成志 清华大学公共管理学院副教授、博士生导师,清华大学国家治理与全球治理研究院兼职副研究员,清华大学公共管理学院区域与城市发展研究中心主任、城市更新与治理研究中心副主任。中国城市规划学会国外城市规划学术委员会青年委员、中国区域科学协会区域与城市规划专业委员会委员、中国人民对外友好协会中国德国友好协会理事、新华社瞭望智库入库专家、北京城市管理学会理事,发展实践硕士项目全球网络(GlobalNetworkofMaster'sinDevelopmentPractice,MDP)学术指导委员会委员。主要研究方向包括德国城乡规划开发规制、发展中国家的当代城市化等。先后主持国家社会科学基金重点项目、教育部人文社会科学规划基金等纵向、国际合作、清华大学及横向科研项目12项。作为骨干成员参与国家自然科学基金重大项目、中国工程院重大咨询项目等重要课题16项。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)明确提出:“坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。”我国超大城市是当前城市群的中心节点城市,也是都市圈建设的主要依托城市。从发展的眼光看,目前处于“二线城市”地位的超大城市,未来必将逐步发展成为新的“一线城市”,进而在城市群和都市圈建设中发挥中心作用。因此,按照“十四五”规划提出的目标,在“十四五”期间,落实“新型城市化建设工程”中有关超大城市建设的“都市圈建设”“城市更新”“城市防洪排涝”“现代社区培育”“城乡融合发展”等发展目标,具有特别重要和深远的意义。

基于我国超大城市的发展现状,公共服务设施和基础设施的完善、区域空间秩序的组织、现代城市治理体系构建以及治理能力提升,是首先需要考虑的重点问题。

完善超大城市公共服务和基础设施

我国超大城市经过多年的建设积累,已经建成了比较完善的城市公共服务设施体系和基础设施网络,相对于大中城市和小城市,在公共服务均等化和优化方面具有领先优势。但是,已有的城市公共服务设施和基础设施硬件存在老化现象,需要更新升级。相应地,城市公共服务软件条件有待提升,特别是从业人员需要适应新的经济、技术、文化和人口环境,不断提升工作水平,以满足人民日益增长的美好生活需要。

面向新的发展阶段,需致力于建设我国超大城市新型公共服务设施体系。一方面,对于与市民日常生活息息相关的公共服务,应发挥数字技术、信息技术的优势,继续建设和完善数字医疗、数字职业教育、数字法院、数字交管、数字公安等公共服务系统,最大程度地减少中间环节,提高效率,方便市民,不断提升市民的幸福感和生活品质。另一方面,“藏书万卷”“学富五车”在历史上曾经仅仅是少数人的物质和精神财富,今天,利用数字技术的特别优势以及超大城市丰富的物质和非物质文化集聚优势,城市中的博物馆、图书馆、文化馆、剧院等文化资源,可以非常高效地被每位市民的数字设备获取并进行交互。随着人工智能和硬件设备的不断进步,人们能够学习和体验的科学、艺术、文化等内容远超“藏书万卷”“学富五车”的传统范畴。因此,超大城市需重点培育数字文化产业,成为数字文化产品的生产者和消费者,建设“扩大优质文化产品供给”“传承弘扬中华优秀传统文化”“持续提升公民文明素养”“提升中华文化影响力”的宽广舞台。

发展面向未来的数字基础设施体系,也是超大城市建设的重点领域。相对于经济社会发展水平,我国超大城市的基础设施体系仍显落后。而数字城市智慧城市大潮扑面而来,虽然对原有城市基础设施更新造成了全新压力,但也为其提供了弯道超车的历史机遇。城市基础设施作为百年大计,必须加以超前研究、规划和建设开发。在当前发展阶段,我国超大城市需注意创造性地综合研究未来城市发展可能的基础设施需求,从而在城市更新中有针对性地新建改建高质量的新型基础设施,为近期中期的城市发展“铺路架桥”、奠定坚实的硬件基础。例如:代表新一代通信水平的5G技术,对于人口高度密集的超大城市而言具有特别重要的发展意义;在车辆无人驾驶技术广泛应用条件下,相应的道路交通基础设施的研究、规划和建设工作也应有序展开;一些前沿研究(如飞行汽车技术)对于超大城市空间布局和基础设施的影响,也可以进行预备性的研究,实现知识和政策的研究储备。

此外,我国超大城市应承担的另一项重要职能是城市安全韧性建设。超大城市建设强度高、人口密度大、经济高度发达,遭遇自然灾害和人为灾害时脆弱性突出。如何提高城市的安全韧性,将成为城市基础设施和公共服务设施建设的重要课题。

基于发展时序 构建区域空间秩序

以超大城市为核心的城市群和都市圈建设,应考虑发展时序,通过国土空间规划和经济社会发展政策的引领,逐步构建区域空间秩序。

城市的集聚创造了城市的价值,但城市的高度集聚也产生了城市的风险。要平衡这样的发展矛盾,就需要以高超的发展智慧,构思、规划和实施区域协同发展,特别是城市群和都市圈的协同发展。需要优先考虑的是生态文明视野下的区域空间布局,尊重环境承载力约束,严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,进而在超大城市的郊区新城开发边界内部优化居住空间特别是公益性居住空间,将公益性住宅用地配置在通达性好、生态环境优美、公共服务便捷的优越区位。在此基础之上布置产业用地和混合用地,服务于“有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施,以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源,合理降低开发强度和人口密度”。对于超大城市中心城区,应致力于在城市开发边界内部挖掘发展潜质,实现城市有机更新和集约式发展,进一步提升人居环境和公共服务水平,使得超大城市能够“率先形成以现代服务业为主体、先进制造业为支撑的产业结构,提升综合能级与国际竞争力”。

建议考虑制定合适的经济社会发展政策以推动超大城市都市圈和所在城市群的多中心、组团式发展。一方面,要研究制定超大城市“推力”经济社会发展政策,通过“负面清单”政策,有序引导超大城市产业转移和功能疏解;另一方面,研究制定大中城市“拉力”经济社会发展政策,通过在城市群和都市圈内部其他大中城市国土空间规划用地布局、产业准入、教育资源、医疗资源供给等方面出台具有吸引力的发展政策,促进上述产业转移和功能疏解。

构建现代城市治理体系和提升治理能力

现代城市治理体系构建和治理能力提升是实现超大城市高质量可持续发展的关键所在。再先进的技术兵器也需要具备相应知识技能的军人驾驭,才能发挥其战术效果。而技术兵器在作战中的应用,需要高水平的参谋决策体系、作战指挥体系和后勤保障体系。同样道理,构建现代城市治理体系,需要建构高水平的“参谋决策体系”,要广泛、深入地引入专家参与城市治理决策、城市治理系统设计、维护和实施。在此基础上,要依据相关法律法规和地方政策,充分发挥科学技术的巨大作用,编制科学、系统、高效的现代城市治理规范,作为“作战指挥体系”和“后勤保障体系”,实现城市治理的法治化和规范化。超大城市治理能力的提升过程也是城市中每一位市民思考、参与、实践的螺旋式上升过程。众志成城,斯其谓也。

超大城市治理能力的提升要兼顾和统筹空间治理和社会治理。现代城市治理能力既体现为科学决策能力,也体现为精确实施能力和长效监督能力。城市空间治理和社会治理的边界将不断模糊,在空间治理中加入社会变量、在社会治理中加入空间变量的趋势将不断深化。数字化空间、数字化社会的演进为现代城市治理的科学决策、精确实施、长效监督提供了海量可靠的数据基础。在信息技术的加持下,数字城市、智慧城市、智能城市的发展可以不断升级公共服务供给水平,也可以为打击城市犯罪行动提供“天罗地网”,持续凸显我国城市治理的巨大优越性。但与此同时,城市的数字化和智能化也对城市治理提出了难以预知的风险挑战。因此,需特别注意采取多种手段保护市民个人隐私和个人信息,依法依规对非法利用数据信息的行为加以严惩。

□殷成志


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